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预算法修订折返跑

2019/05/21 来源:红河信息港

导读

预算法修订“折返跑”历经数次延期,预算法修正案草案三审终于在上周开启。此时,距离二审已经近两年。预算法素有“经济宪法”之称,所牵涉的

预算法修订“折返跑”

历经数次延期,预算法修正案草案三审终于在上周开启。此时,距离二审已经近两年。

预算法素有“经济宪法”之称,所牵涉的权力调整极大。或是因为这样的原因,这部法律的修订颇为艰难。早在1997年全国人大就曾提出修法动议,2004年正式启动本轮修订工作,至今仍未顺利通过。

授权条款的尺度

去年5月,中国政法大学财税法研究中心主任施正文对新金融表示,三审可能会在二审草案的基础上针对各方的意见做些修改,但调整的部分是否是关键、重要的,这还需要观察。

施正文曾参与过预算法修订的讨论。在他看来,预算改革、预算法制建设和公共财政建设都需要预算法来规范,也需要预算法来推进和保障。

据新华社近日披露,十二届全国人大常委会4月23日在分组审议预算法修正案草案三审稿时指出,三审稿在完善全口径预算体系、细化预算公开、完善转移支付规定、规范地方政府举债等方面都有较大进步,及时回应了社会关切,体现了十八届三中全会对财税体制改革的总体要求。

尽管专业性极强,但预算法修订一直引发外界强烈关注。2012年7月,全国人大对外公布预算法二审草案并征求意见,仅仅一个月便收到意见超过33万条,在已经结束征求意见的数十部法律草案中位居第二位,意见条数仅次于劳动合同法修正案草案,远远超过个人所得税法修正案草案。

武汉大学税法研究中心主任熊伟曾对新金融表示,预算法的宗旨应是规范和约束政府财政权力。他认为,预算法之所以需要修改,不在于其技术性和具体规则,而首先在于其理念。

从现行的1994版预算法来看,立法宗旨更多是强调政府管理经济、强调预算的宏观调控作用,即“为了强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控,保障经济和社会的健康发展。”

尽管与二审草案相比,三审草案将“规范政府收支行为”写入立法宗旨,且在监督政府花钱方面有所完善,但由于全国人大尚未公布三审草案,授权条款的增减情况并不十分清楚。而此前,二审草案的一大问题就是“授权立法条款过多”。

从二审草案来看,其在原有的基础上新增多项授权条款。比如,“预算、预算调整、决算公开的具体办法,由国务院规定”;“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算的收支范围,按照国务院的规定执行”;“国家实行中央和地方分税制财政管理体制,具体办法由国务院规定,报全国人民代表大会常务委员会备案。地方各级政府之间的财政管理体制,由各省、自治区、直辖市政府或者其授权的下级政府按照国务院的规定制定,报本级人民代表大会常务委员会备案”……

多位学者对表示,二审草案极大地强化了政府部门对预算的控制权和裁量权。相反,作为立法机关的全国人大,则对预算控制权有所弱化。

不仅如此,作为保障人大对预算监督权力的另一重要条款——“各级政府应当在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告”,在二审草案中被直接取消。

权力纵横转移

从预算法修订来看,其所涉及的权力重划不仅在人大与政府之间,而且还涉及政府内部各部门之间、中央与地方之间权力的调整。

据新金融了解,二审草案在将国库管理的具体办法授权给国务院规定的同时,明确将现行预算法中“中央国库业务由中国人民银行经理,地方国库业务依照国务院的有关规定办理”这一款删除。此番调整,意味着中国人民银行对国库管理权限的减弱,而财政系统这方面的权限则得到加强。

二审草案发布后,各方曾对此反应强烈。不少学者认为,“这是一种倒退”。在他们看来,尽管在目前制度安排下,央行的监督作用也比较有限,但保留央行经理制还是能起到一定的制衡作用。更为重要的是,我国预算的编制和执行都在财政部,如果国库也由财政部管理,这不利于财政收支监督。

其实,二审草案在国库管理方面也有所弱化。比如现行预算法规定,各级国库必须按照国家有关规定,及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解和预算支出的拨付。而二审草案中使用的则是“应当”一词。

除了央行和财政部之间的关系变化,在预算法修订过程中,有关中央和地方财政权力的调整也引发外界关注。这集中

表现在是否赋予地方举债权的问题上。

从知情人士处获悉,一审草案曾对地方政府不得发债作出调整,但二审草案又恢复了现行预算法不允许地方自主发债的规定。

据新金融了解,全国人大曾对此解释称,一些常委委员、部门和专家提出,近些年地方政府债务急剧上升达10万多亿元,带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视,因此,应当明确规定地方政府不能举债;发行地方债应该按照现行预算法的规定从严掌握,只有法律或国务院规定才可由国务院财政部门代地方政府发行债券。

法律委员会当时经研究认为,地方应严格遵循编制预算不列赤字的原则,对地方债务应从严规范,除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。据此,建议删去草案的上述规定,即“国务院确定的地方政府举借的债务限额,经全国人民代表大会批准。省级政府依照国务院下达的限额举借的债务,作为赤字列入本级预算调整方案”,恢复现行预算法第二十八条的规定,即“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”

就目前掌握的信息来看,三审草案对此又有所调整,其规定:“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”

地方举债再度松动实际上也在预期之中,不久前发布的《国家新型城镇化规划(2014—2020)》就曾明确提出,要“允许地方政府发行市政债券,拓宽城市建设融资渠道。”而这被视为建立规范透明的城市建设投融资机制的必然之举。财政部官员更是透露称,今年要研究制定地方政府债券自发自还改革方案,推动部分地方开展改革试点。

不过,也有受访学者对表示,应由全国人大立法,规范中央和地方政府的财政关系,让地方的财权和财力都受到法律的保障。满足这个要求之后,才有可能讨论地方自主发债的问题,债权人也才能准确预测风险。

预算监督虚与实

从收入管理过渡到支出管理,曾被外界视为预算法改革重心转移的一个重要方向。事实上,预算的重心是支出,而不是收入。

与现行预算法相比,二审草案新增加一条作为第四条,即将“预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算”,并明确指出:“公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算应当保持完整、独立,同时保持各类预算间互相衔接。”这意味着全口径预算在法律层面开始确认。而据新华社披露,三审草案进一步细化了预算公开规定,强调公开机关运行经费、政府采购等重要支出。

为了加强人大对预算的审查监督,二审草案曾新增规定:“国务院财政部门应当在全国人民代表大会常务委员会召开会议审查和批准中央决算草案的30日前,将上一年度中央决算草案提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。”

实际上,由于人代会会期限制,人大代表审议预算的时间较短,这使得人大的预算审议难以到位。另外,从实践来看,人大只能就预算草案的同意与否行使审批权,很难对预算草案进行修正。

更为尴尬的是,现行预算法存在1至3月间没有法律效力的“空档期”。受访专家强调,应合理调整预算年度设置。一些学者认为,将预算年度由历年制改为跨年制,即从每年4月1日至次年的3月31日。也有一些专家认为可以“小改”,即采取临时预算的方式来化解。

此外,就预算法修订而言,健全预算执行绩效考评制度和完善预算法律制度也是非常重要的。

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